欧州連合（EU）の欧州委員会が、域内市場のリスクの高い人工知能（AI）の利用に関するリスクベースの規制案を公表した。
この案には、中国式の社会信用評価システム、身体的・精神的被害を引き起こす可能性のあるAI対応の行動操作手法など、人々の安全やEU市民の基本的権利にとって危険性の高さが懸念される一部のユースケースを禁止することも含まれている。法執行機関による公共の場での生体認証監視の利用にも制限があるが、非常に広範な免除を設けている。
今回の提案では、AI使用の大部分は（禁止どころか）いかなる規制も受けていない。しかし、いわゆる「高リスク」用途のサブセットについては「ex ante（事前）」および「ex post（事後）」の市場投入という特定の規制要件の対象となる。
また、チャットボットやディープフェイクなど、一部のAIユースケースには透明性も求められている。こうしたケースでは、人工的な操作を行っていることをユーザーに通知することで、潜在的なリスクを軽減できるというのが欧州委員会の見解だ。
この法案は、EUを拠点とする企業や個人だけでなく、EUにAI製品やサービスを販売するすべての企業に適用することを想定しており、EUのデータ保護制度と同様に域外適用となる。
EUの立法者にとって最も重要な目標は、AI利用に対する国民の信頼を醸成し、AI技術の普及を促進することだ。欧州の価値観に沿った「卓越したエコシステム」を開発したいと、欧州委員会の高官は述べている。
「安全で信頼できる人間中心の人工知能の開発およびその利用において、欧州を世界クラスに高めることを目指します」と、欧州委員会のEVP（執行副委員長）であるMargrethe Vestager（マルグレーテ・ベステアー）氏は記者会見で提案の採択について語った。
「一方で、私たちの規制は、AIの特定の用途に関連する人的リスクおよび社会的リスクに対処するものです。これは信頼を生み出すためです。また、私たちの調整案は、投資とイノベーションを促進するために加盟国が取るべき必要な措置を概説しています。卓越性を確保するためです。これはすべて、欧州全域におけるAIの浸透を強化することを約束するものです」。
この提案では、AI利用の「高リスク」カテゴリー、つまり明確な安全上のリスクをともなうもの、EUの基本的権利（無差別の権利など）に影響を与える恐れのあるものに、義務的な要件が課されている。
最高レベルの使用規制対象となる高リスクAIユースケースの例は、同規制の附属書3に記載されている。欧州委員会は、AIのユースケースの開発とリスクの進化が続く中で、同規制は委任された法令によって拡充する強い権限を持つことになると述べている。
現在までに挙げられている高リスク例は、次のカテゴリーに分類される。
- 自然人の生体認証およびカテゴリー化
- クリティカルなインフラストラクチャの管理と運用
- 教育および職業訓練
- 雇用、労働者管理、および自営業へのアクセス
- 必要不可欠な民間サービスおよび公共サービスならびに便益へのアクセスと享受
- 法執行機関; 移民、亡命、国境統制の管理; 司法および民主的プロセスの運営
AIの軍事利用に関しては、規制は域内市場に特化しているため、適用範囲から除外されている。
リスクの高い用途を有するメーカーは、製品を市場に投入する前に遵守すべき一連の事前義務を負う。これには、AIを訓練するために使用されるデータセットの品質に関するものや、システムの設計だけでなく使用に関する人間による監視のレベル、さらには市販後調査の形式による継続的な事後要件が含まれる。
その他の要件には、コンプライアンスのチェックを可能にし、関連情報をユーザーに提供するためにAIシステムの記録を作成する必要性が含まれる。AIシステムの堅牢性、正確性、セキュリティも規制の対象となる。
欧州委員会の関係者らは、AIの用途の大部分がこの高度に規制されたカテゴリーの範囲外になると示唆している。こうした「低リスク」AIシステムのメーカーは、使用に際して（法的拘束力のない）行動規範の採用を奨励されるだけだ。
特定のAIユースケースの禁止に関する規則に違反した場合の罰則は、世界の年間売上高の最大6%または3000万ユーロ（約39億4000万円）のいずれか大きい方に設定されている。リスクの高い用途に関連する規則違反は4％または2000万ユーロ（約26億3000万円）まで拡大することができる。
執行には各EU加盟国の複数の機関が関与する。提案では、製品安全機関やデータ保護機関などの既存（関連）機関による監視が想定されている。
このことは、各国の機関がAI規則の取り締まりにおいて直面するであろう付加的な作業と技術的な複雑性、そして特定の加盟国において執行上のボトルネックがどのように回避されるかという点を考慮すると、各国の機関に十分なリソースを提供することに当面の課題を提起することになるだろう。（顕著なことに、EU一般データ保護規則［GDPR］も加盟国レベルで監督されており、一律に厳格な施行がなされていないという問題が生じている）。
EU全体のデータベースセットも構築され、域内で実装される高リスクシステムの登録簿を作成する（これは欧州委員会によって管理される）。
欧州人工知能委員会（EAIB）と呼ばれる新しい組織も設立される予定で、GDPRの適用に関するガイダンスを提供する欧州データ保護委員会（European Data Protection Board）に準拠して、規制の一貫した適用をサポートする。
AIの特定の使用に関する規則と歩調を合わせて、本案には、EUの2018年度調整計画の2021年アップデートに基づく、EU加盟国によるAI開発への支援を調整するための措置が盛り込まれている。具体的には、スタートアップや中小企業がAIを駆使したイノベーションを開発・加速するのを支援するための規制用サンドボックスや共同出資による試験・実験施設の設置、中小企業や公的機関がこの分野で競争力を高めるのを支援する「ワンストップショップ」を目的とした欧州デジタルイノベーションハブのネットワークの設立、そして域内で成長するAIを支援するための目標を定めたEU資金提供の見通しなどである。
域内市場委員のThierry Breton（ティエリー・ブレトン）氏は、投資は本案の極めて重要な部分であると述べている。「デジタル・ヨーロッパとホライズン・ヨーロッパのプログラムの下で、年間10億ユーロ（約1300億円）を解放します。それに加えて、今後10年にわたって民間投資とEU全体で年間200億ユーロ（約2兆6300億円）の投資を生み出したいと考えています。これは私たちが『デジタルの10年』と呼んでいるものです」と同氏は今回の記者会見で語った。「私たちはまた、次世代EU［新型コロナウイルス復興基金］におけるデジタル投資の資金として1400億ユーロ（約18兆4000億円）を確保し、その一部をAIに投資したいと考えています」。
AIの規則を形成することは、2019年末に就任したUrsula von der Leyen（ウルズラ・フォン・デア・ライエン）EU委員長にとって重要な優先事項だった。2018年の政策指針「EUのためのAI（Artificial Intelligence for Europe）」に続くホワイトペーパーが2020年発表されている。ベステアー氏は、今回の提案は3年間の取り組みの集大成だと述べた。
ブレトン氏は、企業がAIを適用するためのガイダンスを提供することで、法的な確実性と欧州における優位性がもたらされると提言している。
「信頼【略】望ましい人工知能の開発を可能にするためには、信頼が極めて重要だと考えます」と同氏はいう。「（AIの利用は）信頼でき、安全で、無差別である必要があります。それは間違いなく重要ですが、当然のことながら、その利用がどのように作用するかを正確に理解することも求められます」。
「必要なのは、指導を受けることです。特に新しいテクノロジーにおいては【略】私たちは『これはグリーン、これはダークグリーン、これはおそらく若干オレンジで、これは禁止されている』といったガイドラインを提供する最初の大陸になるでしょう。人工知能の利用を考えているなら、欧州に目を向けてください。何をすべきか、どのようにすべきか、よく理解しているパートナーを得ることができます。さらには、今後10年にわたり地球上で生み出される産業データの量が最も多い大陸に進出することにもなるのです」。
「だからこそこの地を訪れてください。人工知能はデータに関するものですから―私たちはガイドラインを提示します。それを行うためのツールとインフラも備えています」。
本提案の草案が先にリークされたが、これを受けて、公共の場での遠隔生体認証による監視を禁止するなど、計画を強化するよう欧州議会議員から要請があった。
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最終的な提案においては、遠隔生体認証監視を特にリスクの高いAI利用として位置づけており、法執行機関による公の場での利用は原則として禁止されている。
しかし、使用は完全に禁止されているわけではなく、法執行機関が有効な法的根拠と適切な監督の下で使用する場合など、例外的に利用が認められる可能性があることも示唆されている。
脆弱すぎると非難された保護措置
欧州委員会の提案に対する反応には、法執行機関による遠隔生体認証監視（顔認識技術など）の使用についての過度に広範な適用除外に対する批判の他、AIシステムによる差別のリスクに対処する規制措置が十分ではないという懸念が数多くみられた。
刑事司法NGOのFair Trialsは、刑事司法に関連した意義ある保護措置を規制に盛り込むには、抜本的な改善が必要だと指摘した。同NGOの法律・政策担当官であるGriff Ferris（グリフ・フェリス）氏は、声明の中で次のように述べている。「EUの提案は、刑事司法の結果における差別の固定化の防止、推定無罪の保護、そして刑事司法におけるAIの有意義な説明責任の確保という点で、抜本的な改革を必要としています」。
「同法案では、差別に対する保護措置の欠如に加えて、『公共の安全を守る』ための広範な適用除外において刑事司法に関連するわずかな保護措置が完全に損なわれています。この枠組みには、差別を防止し、公正な裁判を受ける権利を保護するための厳格な保護措置と制限が含まれていなければなりません。人々をプロファイリングし、犯罪の危険性を予測しようとするシステムの使用を制限する必要があります」。
欧州自由人権協会（Civil Liberties Union for Europe［Liberties］）も、同NGOが主張するような、EU加盟国による不適切なAI利用に対する禁止措置の抜け穴を指摘している。
「犯罪を予測したり、国境管理下にある人々の情動状態をコンピューターに評価させたりするアルゴリズムの使用など、問題のある技術利用が容認されているケースは数多く存在します。いずれも重大な人権上のリスクをもたらし、EUの価値観を脅かすものです」と、上級権利擁護担当官のOrsolya Reich（オルソリヤ・ライヒ）氏は声明で懸念を表明した。「警察が顔認識技術を利用して、私たちの基本的な権利と自由を危険にさらすことについても憂慮しています」。
ドイツ海賊党の欧州議会議員Patrick Breyer（パトリック・ブレイヤー）氏は、この提案は「欧州の価値」を尊重するという主張の基準を満たしていないと警告した。同氏は、先のリーク草案に対して基本的権利の保護が不十分だと訴える書簡に先に署名した40名の議員のうちの1人だ。
「EUが倫理的要件と民主的価値に沿った人工知能の導入を実現する機会をしっかり捕捉しなれけばなりません。残念なことに、欧州委員会の提案は、顔認識システムやその他の大規模監視などによる、ジェンダーの公平性やあらゆるグループの平等な扱いを脅かす危険から私たちを守るものではありません」と、今回の正式な提案に対する声明の中でブレイヤー氏は語った。
「公共の場における生体認証や大規模監視、プロファイリング、行動予測の技術は、私たちの自由を損ない、開かれた社会を脅かすものです。欧州委員会の提案は、公共の場での自動顔認識の高リスクな利用をEU全域に広めることになるでしょう。多くの人々の意思とは相反します。提案されている手続き上の要件は、煙幕にすぎません。これらの技術によって特定のグループの人々を差別し、無数の個人を不当に差別することを容認することはできません」。
欧州のデジタル権利団体Edriも「差別的な監視技術」に関する提案の中にある「憂慮すべきギャップ」を強調した。「この規制は、AIから利益を得る企業の自己規制の範囲が広すぎることを許容しています。この規制の中心は、企業ではなく人であるべきです」と、EdriでAIの上級政策責任者を務めるSarah Chander（サラ・チャンダー）氏は声明で述べている。
Access Nowも初期の反応で同様の懸念を示しており、提案されている禁止条項は「あまりにも限定的」であり、法的枠組みは「社会の進歩と基本的権利を著しく損なう多数のAI利用の開発や配備を阻止するものではない」と指摘している。
一方でこうしたデジタル権利団体は、公的にアクセス可能な高リスクシステムのデータベースが構築されるなどの透明性措置については好意的であり、規制にはいくつかの禁止事項が含まれているという事実を認めている（ただし十分ではない、という考えである）。
消費者権利の統括団体であるBEUCもまた、この提案に対して即座に異議を唱え、委員会の提案は「AIの利用と問題の非常に限られた範囲」を規制することにフォーカスしており、消費者保護の点で脆弱だと非難した。
「欧州委員会は、消費者が日々の生活の中でAIを信頼できるようにすることにもっと注力すべきでした」とBEUCでディレクターを務めるMonique Goyens（モニーク・ゴヤンス） 氏は声明で述べている。「『高リスク』、『中リスク』、『低リスク』にかかわらず、人工知能を利用したあらゆる製品やサービスについて人々の信頼の醸成を図るべきでした。消費者が実行可能な権利を保持するとともに、何か問題が起きた場合の救済策や救済策へのアクセスを確保できるよう、EUはより多くの対策を講じるべきでした」。
機械に関する新しい規則も立法パッケージの一部であり、AIを利用した変更を考慮した安全規則が用意されている（欧州委員会はその中で、機械にAIを統合している企業に対し、この枠組みに準拠するための適合性評価を1度実施することのみを求めている）。
Airbnb、Apple、Facebook、Google、Microsoftなどの大手プラットフォーム企業が加盟する、テック業界のグループDot Europe（旧Edima）は、欧州委員会のAIに関する提案の公表を好意的に受け止めているが、本稿執筆時点ではまだ詳細なコメントを出していない。
スタートアップ権利擁護団体Allied For Startupsは、提案の詳細を検討する時間も必要だとしているが、同団体でEU政策監督官を務めるBenedikt Blomeyer（ベネディクト・ブロマイヤー）氏はスタートアップに負担をかける潜在的なリスクについて警鐘を鳴らしている。「私たちの最初の反応は、適切に行われなければ、スタートアップに課せられる規制上の負担を大幅に増加させる可能性があるということでした」と同氏はいう。「重要な問題は、欧州のスタートアップがAIの潜在的な利益を享受できるようにする一方で、本案の内容がAIがもたらす潜在的なリスクに比例するものかという点です」。
その他のテック系ロビー団体は、AIを包み込む特注のお役所仕事を期待して攻撃に出るのを待っていたわけではないだろうが、ワシントンとブリュッセルに拠点を置くテック政策シンクタンク（Center for Data Innovation）の言葉を借りれば、この規制は「歩き方を学ぶ前に、EUで生まれたばかりのAI産業を踏みにじる」ものだと主張している。
業界団体CCIA（Computer & Communications Industry Association）もまた「開発者やユーザーにとって不必要なお役所仕事」に対して即座に警戒感を示し、規制だけではEUをAIのリーダーにすることはできないと付け加えた。
本提案は、欧州議会、および欧州理事会経由の加盟国による草案に対する見解が必要となる、EUの共同立法プロセスの下での膨大な議論の始まりである。つまり、EUの機関がEU全体のAI規制の最終的な形について合意に達するまでに、大幅な変更が行われることになるだろう。
欧州委員会は、他のEU機関が直ちに関与することを期待し、このプロセスを早急に実施できることを望んでいると述べるにとどまり、法案が採択される時期については明言を避けた。とはいえ、この規制が承認され、施行されるまでには数年かかる可能性がある。
【更新】本レポートは、欧州委員会の提案への反応を加えて更新された。
画像クレジット：DKosig / Getty Images
［原文へ］
（文：Natasha Lomas、翻訳：Dragonfly）
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